Вопрос о необходимости реформирования Законодательного Собрания Свердловской области возник давно. Главным сторонником этой точки зрения стал глава Екатеринбурга Аркадий Чернецкий, недавно вновь затронувший эту тему. По мнению екатеринбургского мэра, в Свердловской области должен быть создан однопалатный парламент, что не только упростит, но и удешевит процедуру выборов в высший законодательный орган Области. Чернецкий не одинок в своем мнении: тема однопалатного парламента все чаще стала появляться в речах известных политиков, причем совершенно с разными оценками. Особую важность данному вопросу придает начавшийся процесс приведения Устава области в соответствии с федеральным законодательством. И поскольку ни один принципиальный момент Устава до сих пор не изменен, возникает естественное желание предугадать, в каком направлении может пойти процесс реформирования областного парламента, если, конечно, он вообще начнется.


Наибольшее число вопросов возникает, естественно, по принципу формирования верхней палаты Законодательного Собрания, в которой одновременно представлены и «обычные» депутаты, и главы муниципальных образований. Факт наличия верхней палаты парламента явление повсеместное. Это и бундесрат ФРГ, и Сенат США, и Совет Штатов Индии. Более того, известны парламенты, состоящие из трех и даже шести палат, но это, конечно, уже экзотика. Однако во многих случаях верхняя палата состоит из представителей территорий (в унитарных государствах) или субъектов федерации (в федеративных). При этом в подавляющем большинстве случаев в независимости от государственно-территориального устройства члены верхней палаты избираются тем или иным способом. В числе наиболее заметных исключений можно назвать ФРГ и Россию, в которых верхняя палата обновляется по мере обновления лидеров исполнительной и законодательной власти в субъектах Федерации.




Мини-федерация




В этой связи может возникнуть соблазнительная идея о реформировании верхней палаты Законодательного Собрания по образу и подобию Совета Федерации, только вместо губернаторов (или их представителей) в ней будут заседать главы муниципальных образований или опять-таки назначаемые ими лица. В этой ситуации, с одной стороны, исключаются выборы в верхнюю палату, что не только даст отдых уставшим от выборов избирателям, но и изрядно сэкономит бюджетные деньги. С другой стороны, верхняя палата будет иметь вполне определенный статус представительства муниципальных образований, входящих в Свердловскую область, то есть, областные сенаторы будут иметь примерно равный уровень компетентности.


Однако очевидны и минусы такого проекта. Во-первых, и без того тлеющий конфликт между руководством Области и главами территорий грозит обернуться появлением мятежного Сената, полностью блокирующего любые законодательные инициативы равительства области и губернатора. Во-вторых, по степени значимости для экономики области, численности населения и политической активности муниципальные образования отличаются друг от друга гораздо больше, чем субъекты РФ. При таком раскладе влияние главы Екатеринбурга на деятельность верхней палаты сравняется с влиянием главы какого-нибудь менее значимого муниципального образования. Это, естественно, не устроит мэра уральской столицы. И, наконец, создание такой псевдофедеративной системы было бы, мягко говоря, не корректно по отношению к федеральному центру. Этот вариант еще мог бы быть реализован в Уральской республике, но никак не в субъекте РФ. К тому же Москва вряд ли одобрит такое «сползание» федерализма на места, особенно в контексте последних реформ президента Путина. Одним словом, рассмотренная модель, по-видимому, не устроит никого и вряд ли будет реализована на практике. Рассмотрим теперь более реалистичные проекты, предлагаемые, кстати, самими депутатами Областной Думы.




Губернаторская модель




Гораздо более реалистичный вариант предложил председатель комитета Областной Думы по законодательству и местному самоуправлению, советник Губернатора Владимир Примаков. По его мнению, верхняя палата необходима, так как представляет интересы территорий, в отличие от Областной Думы, сформированной по партийному принципу. При этом наличие лишь одной Областной Думы приведет, по мнению Примакова, к явному доминированию в этом законодательном органе представителей Екатеринбурга. В свою очередь, Примаков хотел бы оградить Палату Представителей от участия в ее работе глав муниципальных образований, не могущих, по его мнению, эффективно совмещать два места работы.


Нетрудно понять, что претворение в жизнь этого варианта значительно усилило бы позиции областного руководства и, соответственно, ослабило бы позиции глав муниципальных образований, которые в этом случае потеряют возможность лично влиять на ход областного законодательного процесса. Нетрудно догадаться, что попытка реализации такого варианта реформирования Законодательного Собрания встретит мощное сопротивление как в Областной Думе, где областное руководство уже не имеет большинства голосов, так и в самой Палате Представителей, членами которой является и ряд глав муниципальных образований, и, прежде всего, глава Екатеринбурга. Таким образом, даже если вопрос о подобной реформе и будет поднят в ходе изменения Устава, вероятность того, что он будет поддержан депутатами, крайне низка, во всяком случае, при нынешнем составе обеих палат.




Два в одном




Коль скоро рассмотренные варианты сохранения двухпалатного парламента выглядят, прямо скажем, неубедительно, перейдем к однопалатным вариантам. Пожалуй, самым компромиссным вариантом является создание однопалатного парламента, сформированного по принципу Госдумы, то есть, наполовину по мажоритарной системе, от территорий, и наполовину по партийным спискам. В этом случае, сохраняется и территориальное и партийное представительство «в одном флаконе», и к тому же уменьшится число выборов, так как ротация при такой системе не будет иметь смысла, а выборы будут проходить лишь в одну палату. Естественно, при модели «2 в 1» общее число депутатов будет значительно превосходить нынешнюю численность Областной Думы, что, соответственно, повлечет за собой и увеличение расходов. Однако, как заявил недавно Спикер Областной Думы Евгений Порунов, такая система все равно будет дешевле, чем двухпалатная. Подобные заявления могут быть подтверждены или опровергнуты лишь после тщательных расчетов. Тем не менее, в целом, подобный вариант реформирования областного парламента может быть признан достаточно удачным.




Однопалатный партийный парламент




В случае если в ходе изменения Устава Палата Представителей будет просто упразднена, а Областная Дума не претерпит существенных изменений, в Свердловской области появится крайне политизированный парламент, все члены которого будут избираться по партийным спискам. Сторонником такой модели можно считать заместителя председателя Областной Думы Валерия Трушникова. По его мнению, однопалатный парламент необходим хотя бы для того, чтобы упростить законодательный процесс, так как в этом случае невозможны бесконечные согласования законопроектов между обеими палатами. Кроме того, значительно упростится и процесс законодательной инициативы Законодательного Собрания в Федеральном Собрании. В настоящее время для того, чтобы отправить законопроект на обсуждение в Государственную Думу, требуется совместное заседание обеих палат, что неудобно уже с организационной точки зрения. Кроме того, аппарат законодательного Собрания фактически является «слугой двух господ», подчиняясь спикерам и Областной Думы, и Палаты Представителей. Однопалатный парламент, по мнению В. Трушникова, не будет иметь таких неудобств, но вряд ли будет дешевле.


Основным достоинством парламента, члены которого будут избираться по партийным спискам, В. Трушников считает сохранение в нем принципа преемственности, который в настоящее время обеспечивает ротация половины состава Областной Думы. По мнению В. Трушникова, ротация более эффективна в сохранении преемственности в работе областного парламента, но выборы по партийным спискам смогут в какой-то степени скомпенсировать ее отмену. Выборы по партийным спискам отражают мнение избирателей области о деятельности той или иной политической силы, о ее лидерах и программе. Радикальная смена политических пристрастий населения огромной области в короткий промежуток времени, в принципе, невозможна. Поэтому партии и блоки, успешно избранные в областной парламент, на следующих выборах все равно получат в нем хотя бы несколько мест, даже если симпатии избирателей изменятся для них не в лучшую сторону.


В то же время недостатком такого варианта реформирования Законодательного Собрания, скорее всего, будет являться его очевидная политизированность, фракционность, что может или парализовать его работу, или способствовать принятию непродуманных, популистских законопроектов. В случае же, если «партийность» парламента вступит в противоречие с политическими пристрастиями Губернатора, вполне вероятно значительное обострение отношений между обеими ветвями власти, что, конечно же, ударит, прежде всего, по областной экономике. Но, естественно, сама по себе такая парламентская модель не даст конкретного преимущества ни областному руководству, ни муниципальным образованиям; все решат конкретные выборы. Хотя избирательная кампания, конечно, будет до предела политизирована.




Парламент территорий




Своеобразным антиподом предыдущей модели является однопалатный областной парламент, депутаты которого будут избираться от территорий, по мажоритарной системе. Можно сказать, что в этом случае будет устранена именно Областная Дума, а сохранится Палата Представителей. Кстати, в большинстве парламентов мира Палатой Представителей называется именно нижняя палата, и Свердловская область является, в этом случае, своеобразным исключением. Глава комитета по аграрной политике, природопользованию и охране окружающей среды Дмитрий Останин поддержал эту модель, аргументировав это тем, что каждый гражданин Свердловской области должен иметь возможность избирать и быть избранным. Иными словами, при выборах по мажоритарной системе, по мнению Останина, реализуются избирательные права конкретных людей, а не происходит выбор по безликим спискам. Конечно, момент реализации гражданских прав, безусловно, важен, но при анализе данной модели не он является решающим. Рассматриваемый вариант реформы Законодательного Собрания даст в итоге областной парламент, состоящий из представителей территорий. При этом, если учесть очевидные изменения в предпочтениях избирателей, в новый парламент будут избираться люди, предлагающие избирателям свои варианты решения насущных социально-экономических проблем. В этом случае, ставка на политизацию выборов заведомо будет обречена на провал, что, кстати, показали летние выборы в Городскую Думу Екатеринбурга.


Конечно, выборы в мажоритарный парламент станут калейдоскопом из мелких скандалов, локального применения компромата и множества судебных разбирательств, к чему Свердловская область уже привыкла. Однако, если удастся избежать политизации и привлечь избирателя реальными программами действий, хозяйственная отдача от такого парламента значительно вырастет.


Прогнозирование — неблагодарное занятие, к тому же мы рассмотрели только некоторые, «чистые» варианты реформирования Законодательного Собрания. Вполне вероятно, что значительного реформирования вообще не произойдет, так как все участники этого процесса могут предпочесть стабильное status quo непонятным и плохо просчитанным переменам. Также вероятно поэтапное реформирование, причем промежуточным вариантом может стать вариант «2 в 1» как наиболее компромиссный. Не последнюю роль сыграет и сиюминутная политическая конъюнктура, но, по всей видимости, чего-то совсем неожиданного с областным парламентом все-таки не произойдет.