В соответствии с российским законодательством о выборах каждая организация телерадиовещания, каждая редакция периодического печатного издания, иначе говоря, каждое средство массовой информации, выступающее в качестве субъекта, а не в качестве объекта права, в случае реализации права на участие в избирательной кампании, становится участником (субъектом) избирательного процесса. Это означает, что такая организация телерадиовещания или редакция периодического печатного издания, их должностные лица и творческие работники приобретают в избирательном процессе определенный правовой статус.

Правовые статусы перечисленных субъектов избирательного процесса отличаются тем, что для каждого из них федеральным законодательством предусмотрены свои права, обязанности, разная степень ответственности за превышение предоставленных им прав или неисполнение возложенных на них обязанностей.

Вот несколько примеров. Государственные СМИ обязаны предоставлять кандидатам для проведения предвыборной агитации бесплатные эфирное время и печатную площадь, а также резервировать эфирное время и печатную площадь для той же цели за плату по единым, общим для всех кандидатов расценкам. Негосударственные СМИ вправе предоставлять кандидатам эфирное время и печатную площадь только за плату по единым, общим для всех кандидатов расценкам. При этом редакции негосударственных периодических печатных изданий, в отличие от государственных, вправе отказать любому из кандидатов в предоставлении печатной площади для агитации.

Для должностных лиц за нарушения требований законодательства о выборах предусмотрены более высокие суммы административных штрафов, чем для физических лиц.

Законодатель, таким образом, императивными методами правового регулирования (обязывания, дозволения, запреты) определил место СМИ в избирательном процессе, обеспечивающее оптимальные условия для выполнения ими задач в соответствии с избирательным законодательством.

Задачи СМИ в избирательной кампании

Законодатель предусмотрел для СМИ в избирательном процессе определенные задачи:

во-первых, обеспечивать проведение надлежащими субъектами агитационной деятельности предвыборной агитации через средства массовой информации (путем предоставления кандидатам, политическим партиям, избирательным блокам бесплатного и платного эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания, бесплатной и платной печатной площади на страницах периодических печатных изданий);

во-вторых, осуществлять всестороннее, достоверное, объективное и сбалансированное освещение избирательных действий кандидатов, политических партий, избирательных блоков, а также всех стадий (этапов) избирательного процесса, в том числе процедуры голосования, определения его результатов и подведения итогов выборов;

в-третьих, выполнять функцию общественного контроля за своевременностью и законностью решений и действий избирательных комиссий, государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц, иных участников избирательного процесса.

Таким образом, СМИ выступают в избирательном процессе не только как производитель массово-информационных услуг, но и как юридический институт, а так же как самостоятельный институт демократии.

Для выполнения этих задач представителям СМИ законом гарантируется право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, при работе членов комиссий с избирательными документами (списками избирателей, избирательными бюллетенями, открепительными удостоверениями для голосования, протоколами об итогах голосования).

Практика показывает, что больше всего проблем в сфере правового регулирования деятельности СМИ в рамках избирательного процесса возникает в связи с участием СМИ не в информационной, а в агитационной деятельности.

Правовое регулирование деятельности СМИ в период проведения избирательной кампании. Информационные избирательные правоотношения

В рамках избирательной кампании распространение информации через СМИ (деятельность СМИ) регулируется Конституцией Российской Федерации, законодательством о средствах массовой информации, а также законами о выборах. Противоречие между положением статьи 1 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и действующими законами о выборах объясняется тем, что в 1991 году в Российской Федерации законодательства о выборах еще не существовало. Представляется, что российское законодательство о СМИ не может развиваться без учета сложившейся за последнее десятилетие в Российской Федерации избирательной системы и в него должны быть внесены соответствующие коррективы.

Целью правового регулирования деятельности СМИ в этот период является обеспечение права граждан на распространение и получение информации, создание возможностей для осуществления ими своих политических и избирательных прав, законодательное упорядочение процесса распространения информации, защита конкретного гражданина, общества в целом, а также государства от угроз, связанных с распространением информации определенного рода (информации, нарушающей права граждан, содержащей призывы к войне, разрушению государственности, к расовой, национальной, религиозной нетерпимости и т.д.).

В законах о выборах, кроме того, особое внимание уделяется обеспечению равенства прав граждан, гарантированного статьями 17-19 Конституции Российской Федерации, поскольку принцип равенства исключительно важен для реализации конституционного права российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Суть правового регулирования распространения информации в рамках избирательной кампании состоит во введении с помощью правовых средств особого юридического режима. Если обычный режим распространения информации характеризуется тем, что между субъектами права существуют информационные правоотношения, то в период избирательной кампании, когда распространяется информация, связанная с выборами, между СМИ и потребителями этой специфической информации возникают информационные избирательные правоотношения. Юридическими фактами при этом являются:

- официальные сообщения избирательных комиссий,органов государственной власти или местного самоуправления, организаций телерадиовещания либо редакций периодических печатных изданий (информирование избирателей);

- предвыборные агитационные выступления кандидатов, иные формы распространения агитационных материалов субъектами предвыборной агитационной деятельности. Различие между информационными правоотношениями и информационными избирательными правоотношениями заключается в том, что первые регулируются только законодательством о СМИ, а вторые и законодательством о СМИ, и законодательством о выборах.

В отличие от обычного режима деятельности СМИ особый правовой режим в период проведения выборов заключается в том, что СМИ должны соблюдать кроме юридических предписаний (дозволений, запретов, ограничений), установленных законами о средствах массовой информации, юридические предписания, установленные законами о выборах. Целью введения ограничений и запретов является обеспечение равенства избирательных прав участников избирательного процесса.

Распространение связанной с выборами информации в период избирательной кампании в условиях особого правового режима может, наряду с законодатель

ным (нормативным), финансовым, организационным и другими видами обеспечения избирательного процесса, рассматриваться в качестве информационного обеспечения.

Информационное обеспечение избирательного процесса

Информационное обеспечение избирательного процесса включает в себя все виды распространения информации о выборах в рамках избирательного процесса и является одной из гарантий (механизмов реализации) избирательных прав граждан Российской Федерации. Можно выделить два таких вида: информирование избирателей и предвыборная агитация.

Российское законодательство о выборах различает термины «предвыборная агитация» и «информирование избирателей», хотя между ними есть общее: оба понятия являются составляющими информационного обеспечения избирательного процесса и относятся к видам распространения информации, видам информационной деятельности различных субъектов избирательного процесса.

При информировании избирателей необходимо соблюдение принципов беспристрастности, сбалансированности, правдивости, достоверности и обеспечение равных условий всем кандидатам, политическим партиям, избирательным блокам. Разновидностями деятельности по информированию участников избирательного процесса являются освещение хода избирательной кампании средствами массовой информации и обнародование результатов опросов общественного мнения.

К предвыборной агитации вышеназванные требования не предъявляются. Правовая природа предвыборной агитации коренным образом отличается от правовой природы информирования избирателей. В законе предвыборная агитация определяется как деятельность, имеющая целью побудить к голосованию за или против тех или иных кандидатов.

Цель информирования избирателей - обеспечить своевременное доведение до всех избирателей достоверных сведений о выборах (о дне, времени и порядке голосования, о кандидатах и совершаемых ими избирательных действиях, о ходе избирательной кампании). Информирование осуществляется такими субъектами избирательного процесса, как избирательные комиссии, органы государственной власти и местного самоуправления, средства массовой информации, командиры воинских частей, капитаны морских судов, начальники учреждений системы исполнения наказания и другими.

Предвыборная агитация проводится иными субъектами избирательного процесса - зарегистрированными кандидатами, политическими партиями, избирательными блоками, а также гражданами и общественными объединениями в допускаемых законом формах и законными методами, на состязательной основе, свободно, но в рамках, строго очерченных нормами избирательного законодательства.

Так, например, каждый из субъектов предвыборной агитационной деятельности выбирает самостоятельно формы и методы предвыборной агитации, но только такие, которые допускаются для него законом. Государство, в соответствии с законом, обеспечивает равные условия предвыборной агитационной деятельности, в том числе через средства массовой информации, всем зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам.

Субъекты предвыборной агитации через СМИ

Не все субъекты избирательного процесса являются субъектами агитационной деятельности. Так, для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса законодательство о выборах устанавливает запрет на участие в агитационной деятельности. Они вообще не могут проводить предвыборную агитацию в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было методами ни на одном этапе избирательной кампании. Для замещающих государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, военнослужащим запрещается проводить предвыборную агитацию только при исполнении должностных (служебных) обязанностей или с использованием преимуществ должностного (служебного) положения. Законодательство о выборах ограничивает участие в агитационной деятельности. Права граждан ограничиваются не только законами о выборах, но и другими федеральными законами, например Федеральным законом «О статусе военнослужащих». Таким образом, не всем без исключения субъектам агитационной деятельности закон предоставляет право ведения предвыборной агитации через СМИ.

Субъекты агитационной деятельности - зарегистрированные кандидаты, политические партии и избирательные блоки, зарегистрировавшие списки кандидатов, иные политические партии и общественные объединения, а также граждане - в соответствии с законом имеют разные права и обязанности в избирательном процессе. Иначе говоря,правовой статус любого из перечисленных субъектов предвыборной агитации отличается от правового статуса другого субъекта предвыборной агитации.

Избиратели, общественные объединения, иные политические партии, не сформировавшие и не зарегистрировавшие собственные списки кандидатов, не имеют права на предвыборную агитацию через СМИ. Этим правом наделены только зарегистрированные кандидаты, политические партии и избирательные блоки, зарегистрировавшие списки кандидатов.

В соответствии с действующим законодательством о выборах все граждане Российской Федерации (физические лица), обладающие избирательными правами, а также общественные объединения и политические партии (юридические лица) имеют право вести предвыборную агитацию свободно, но в таких формах и такими методами, которые устанавливаются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации о выборах и не запрещаются иными федеральными законами.

Пункт 11 статьи 47 Федерального закона об основных гарантиях запрещает гражданам и юридическим лицам, в том числе журналистам, редакциям периодических печатных изданий либо организациям телерадиовещания выполнять за плату любую работу, оказывать любые услуги, прямо или косвенно связанные с выборами, если такая оплата производится помимо избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.

Кроме того, Федеральный закон содержит норму (ст. 39, п.2), согласно которой оплата эфирного времени и печатной площади также производится только из средств избирательных фондов. Из этого следует, что редакция, организация телерадиовещания не вправе предоставить для предвыборной агитации кому бы то ни было, в том числе и зарегистрированному кандидату, а тем более гражданину в статусе избирателя, печатную площадь или эфирное время за плату, если оплата

производится помимо избирательного фонда из любых иных средств.

Например, если во время избирательной кампании в редакцию приходит гражданин и предлагает опубликовать его письмо, в котором он утверждает, что кандидат имярек - самый лучший, а кандидат имярек - самый худший, и это его личное мнение, которое он хочет непременно выразить, то публиковать такое письмо на страницах газеты редактор не вправе.

Редактору, заглянувшему в закон о выборах, ясно, что указанное письмо содержит предвыборную агитацию (информацию, побуждающую проголосовать за конкретного кандидата либо против него). Редактор не вправе опубликовать этот агитационный предвыборный материал бесплатно по двум основаниям. Во-первых, потому что право получить бесплатно печатную площадь для агитации имеет только зарегистрированный кандидат, а у гражданина, не являющегося зарегистрированным кандидатом, иной правовой статус в избирательном процессе. Во-вторых, потому что редакция (юридическое лицо) не вправе оказывать кому-либо бесплатно услуги, связанные с выборами.

Не может быть опубликован этот агитационный материал и за плату, поскольку гражданин, не получивший в установленном законом порядке правовой статус кандидата, не вправе создавать собственный избирательный фонд, а из иных источников печатная площадь для размещения агитационного материала не может быть оплачена.

Действующее законодательство о выборах, таким образом, устанавливает четкие и понятные правила, в соответствии с которыми только кандидат, политическая партия, избирательный блок (субъекты агитационной деятельности через СМИ) могут получить время и печатную площадь для размещения предвыборных агитационных материалов в средствах массовой информации бесплатно либо за плату, если такая оплата производится из избирательного фонда.

Любой обладающий избирательными правами гражданин Российской Федерации, в том числе редактор, журналист, телеведущий, представитель любой другой профессии, который по собственному усмотрению не приобрел в установленном законом порядке статус зарегистрированного кандидата, доверенного лица кандидата, его уполномоченного представителя, наблюдателя, члена избирательной комиссии с правом решающего или совещательного голоса и так далее, в период избирательной кампании автоматически приобретает правовой статус избирателя.

При этом очевидно, что независимо от рода занятий, имущественного положения, убеждений, иных обстоятельств граждане, имеющие статус избирателя, равны между собой по положению в избирательном процессе, на них распространяются одни и те же (качественные и количественные) дозволения, ограничения и запреты, установленные законодательством о выборах. Из этого следует, что присвоение себе любым гражданином, в том числе редактором, журналистом, телеведущим, не принадлежащего ему по закону права (в частности, на проведение предвыборной агитации через СМИ), является фактом злоупотребления служебным положением, актом произвола, нарушением законодательства о выборах, объективно ущемляет права других избирателей. Некоторые граждане, которым законы о выборах причиняют, очевидно, определенные неудобства, полагают, что содержащиеся в них нормы посягают на свободу слова, гарантированную гражданам Конституцией Российской Федерации.

Предвыборная агитация и свобода слова

Прежде всего следует понять, как соотносятся между собой юридические понятия «предвыборная агитация» и «свобода слова».

Часть 1 статьи 29 Конституции Российской Федерации гарантирует свободу мысли и слова каждому - каждому человеку, а не только гражданину Российской Федерации. Уже здесь можно увидеть различие между общими нормами Конституции и специальными нормами законодательства о выборах. Ведь избирательными правами, за исключением случаев, специально оговоренных законом, обладают только граждане Российской Федерации. Следовательно, законодательство о выборах обращено не ко всем и каждому, как многие нормы Конституции Российской Федерации, а преимущественно к гражданам Российской Федерации, приобретающим в случае проведения соответствующих выборов правовой статус того или иного участника избира тельного процесса (избирателя, кандидата, члена избирательной комиссии и т.д.).

Часть 4 статьи 29 Конституции утверждает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Из этого следует, что если свобода мысли и слова гарантируется каждому без всяких ограничений, то распространение информации каждым допускается только законным способом. Конституция Российской Федерации, таким образом, ограничивает право каждого на распространение информации требованием соблюдать законы Российского государства.

Итак, «свобода мысли», «свобода слова», «свобода распространения информации» - понятия не тождественные, не идентичные.

Свобода мысли в Российской Федерации вообще ничем и ни для кого не ограничена. Но свобода слова ограничена частью 2 статьи 29 Конституции, где указано, что в России не допускается даже в устной форме пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду.

Что касается свободы распространения информации, то согласно Конституции Российской Федерации информация распространяется свободно, но только законными способами, то есть с учетом требований действующего в стране законодательства. Это означает, что свобода распространения информации в России не беспредельна, она имеет юридические границы. Распространение информации регулируется федеральными конституционными законами, федеральными

законами, законами субъектов Российской Федерации. Статьи 81 и 96 Конституции устанавливают, что порядок выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы определяются федеральными законами. Этими федеральными законами регулируется и порядок распространения информации в ходе избирательной кампании.

Кроме того, провозглашение прав и свобод человека высшей ценностью (ст. 2 Конституции Российской Федерации) не носит абсолютного характера. Права и свободы человека могут быть ограничены федеральными законами на основании части 3 статьи 55, части 1 статьи 56 Конституции для защиты иных ценностей, в том числе прав и свобод иных лиц. Согласно части 3 статьи 17 Конституции осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц. Важно отметить, что законы о выборах не регулируют свободу слова, они регулируют только распространение информации, связанной с выборами, причем только в период проведения избирательной кампании.

Установленные законодательством о выборах юридические предписания (дозволения, обязанности, запреты,ограничения) на распространение определенной информации (связанной с выборами) в определенной форме (в виде предвыборной агитации) и в определенные сроки (в период избирательной кампании) определенными субъектами избирательного процесса вполне соответствуют общепризнанным международным стандартам. В частности, такие стандарты определены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ч.2 ст. 10): «осуществление свободы выражать свое мнение может быть сопряжено с ограничениями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах защиты прав других лиц» (Шес-таков Л.Н. Права человека. Сборник международных документов. М., 1990).

Указанные запреты и ограничения на распространение информации по субъектам, видам и срокам вводятся федеральными законами о выборах в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации. Так, часть 3 статьи 55 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

В части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации указано, что не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40, 46-54. Среди вышеперечисленных статей Конституции нет статьи 29. Следовательно, свобода слова, печати, распространения информации не входит в исчерпывающий перечень тех прав и свобод, которые не подлежат ограничению федеральными законами. Это означает, что федеральные законы о выборах правомерно устанавливают для некоторых субъектов избирательного процесса ограничение свободы производить и распространять информацию в виде различных форм предвыборной агитации. Целью этого ограничения является обеспечение равенства прав как зарегистрированных кандидатов, так и всех остальных граждан Российской Федерации, которые участвуют в конкретном избирательном процессе.

Ответственность СМИ за нарушения законодательства о выборах

Российское законодательство о выборах наделяет некоторых участников избирательного процесса статусом субъектов агитационной деятельности, а некоторых - статусом субъектов информирования избирателей,

СМИ, их должностные лица и творческие работники являются по закону субъектами информирования избирателей.

Когда, смешивая (либо добросовестно, то есть по незнанию, недомыслию, невежеству, либо умышленно, то есть с целью получения материальных, политических либо иных выгод и преимуществ) эти понятия, кто-либо из участников избирательного процесса произвольно присваивает себе права, по закону принадлежащие другим субъектам избирательного процесса, мы имеем дело с правонарушением, которое ущемляет права иных участников избирательного процесса, порождает у избирателей сомнения в справедливости выборов, в легитимнос-ти избранных по результатам голосования депутатов или должностных лиц.

Федеральное законодательство предусматривает ответственность участников избирательного процесса, в том числе должностных лиц и творческих работников СМИ, за такого рода правонарушения.

Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, в частности, за нарушения законов о выборах предусмотрены денежные штрафы в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда. Кроме того, действует Федеральный закон об административной ответственности юридических лиц. Установленные им суммы штрафов за аналогичные правонарушения достигают 500 минимальных размеров оплаты труда.

Помимо административной, для СМИ существует и иная форма ответственности. В частности, в соответствии с законом о лицензировании отдельных видов деятельности, лицензиат обязан соблюдать федеральные законы. За неоднократное нарушение федеральных законов держателем лицензии к нему могут быть применены такие предусмотренные законодательством меры, как приостановление действия лицензии решением соответствующего государственного органа, аннулирование лицензии в установленном законом порядке, отказ в пролонгации лицензии и так далее. В сфере распространения информации таким государственным органом является Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, которое имеет право квалифицировать нарушения законодательства со стороны СМИ, приостанавливать действие лицензии либо в судебном порядке вести дело к отказу в пролонгации лицензии. Необходимо признать, что на практике этот механизм привлечения нарушителей закона в сфере распространения информации в избирательном процессе не работает.

Представляется необходимым, однако, преломить тенденцию «превращения избирательного процесса из формальной процедуры передачи властных полномочий в рынок политических услуг», а СМИ - из «института формирования политической культуры и гражданской позиции в фабрику политической демагогии и манипулирования общественным мнением», которая обусловлена «открытой коммерциализацией СМИ вообще и в избирательном процессе в частности» (Ю.А. Веденеев. Средства массовой информации и избирательный процесс // Журнал о выборах. 2001. № 2).

Если должностные лица и творческие работники СМИ не будут активно участвовать в исследовании поставленной проблемы, если они глубоко не осмыслят политико-правовую природу перечисленных явлений, если они как выразители общественного мнения не выработают собственную гражданскую позицию, обществу будет нелегко поддерживать культуру политического участия в избирательном процессе на должном уровне.

Известно, что юридический институт правового регулирования - это с одной стороны, государственное регулирование, с другой же стороны, регулирование, осуществляемое непосредственно субъектами права, то есть саморегуляция собственной деятельности, в данном случае деятельности СМИ в избирательном процессе. Таким образом, каждая организация телерадиовещания, каждая редакция периодического печатного издания, каждый редактор или журналист, участвующие в избирательной кампании и обязанные руководствоваться законами о выборах, должны решить: либо соблюдать их, либо сознательно нарушать, либо делать вид, что нарушают их исключительно по незнанию, тем самым признав недостаточность своей правовой подготовки.