С 1-го января 2000 г. в финансовой системе России произошли значительные изменения, и главное из них — введение принципа единства кассы. Согласно ст. 13 Бюджетного Кодекса РФ теперь в стране могут существовать только внебюджетные фонды исключительно социальной направленности — Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования и Государственный фонд занятости населения, остальные должны быть упразднены на всей территории страны. Их средства собраны в соответствующих бюджетах, и только оттуда отныне выделяются деньги на государственные и местные расходы. Поступать денежные средства могут также только в бюджет. Если какие-то программы или цели не относятся к компетенции местных органов власти, Кодексом предусмотрен целевой бюджетный фонд. Таким образом, в казну России оказались включены наряду со средствами федеральных, региональных и местных бюджетов также средства государственных внебюджетных фондов.


Кому нужен «внебюджет»?


Вместе с ликвидацией внебюджетных фондов отменяются и правовые акты муниципальной власти сколько-нибудь противоречащие Кодексу. По указанию ст. 42 нормативного документа доходы от платных услуг должны в полном объеме учитываться в смете доходов и расходов учреждения и отражаться в бюджете как доходы от оказания платных услуг. Однако в 2000 г. ставшие незаконными правовые акты продолжали свое существование. Согласно постановлению Правительства Свердловской области от 24 ноября 1999 г. организации, находящиеся на финансировании у государства, открывают два счета: один для учета поступающего финансирования, а другой для аккумулирования доходов от предоставляемых платных услуг. В итоге в 2000 г. часть доходов Свердловской области осталась за рамками учета и контроля, а это прямое нарушение принципа единства кассы. В связи с этим Председателю Правительства Свердловской области Алексею Воробьеву прокуратурой Свердловской области направлено представление о необходимости устранения нарушений закона. Ответной реакцией областного Правительства стало принятие постановления, приводящего областное законодательство в соответствие с федеральным в рассматриваемой части.


Исполняющий обязанности прокурора Свердловской области Евгений Кравцов вынес представления начальнику ГУВД Свердловской области Алексею Красникову и начальнику Управления противопожарной службы Свердловской области Борису Мокроусову. В подконтрольных им учреждениях в 2000 г. продолжали действовать внебюджетные фонды и специальные счета. На них направлялись штрафы, плата за психологическое освидетельствование лиц, оформляющих разрешение на ношение и хранение оружия, за информационно-справочные услуги, согласования, технические экспертизы и проверки, осуществляемые органами внутренних дел. Интересно, что два постановления Правительства Свердловской области позволяли делать это незаконно: нередко штрафы платились не в учреждения Сбербанка РФ, а непосредственно в кассу органа, наложившего административное взыскание.


Вопреки закону во многих муниципальных образованиях в местные бюджеты направлялись средства от использования и продажи муниципального имущества, от регистрации трудовых договоров, а также плата за предоставление торговых мест на улице, за оформление документов на приватизацию квартир, аренду зданий, отвод земельных участков.


После вступления в силу Бюджетного Кодекса РФ продолжали существовать муниципальные и региональные фонды. Местная власть при объяснении такого несоответствия закону ссылалась на отсутствие прямого указания со стороны законодателя и разъяснений министерства финансов. В финансовых органах на местах часто объясняли, что внебюджетные фонды могут существовать вплоть до 2001 г., поскольку утверждение большинства местных бюджетов происходило в 1999 г., а Кодекс применяется к правоотношениям, возникшим после его введения в действие (1 января 2000 г.). Но этот финансовый документ был принят 31 июля 1998 г., то есть еще за полтора года до его вступления в силу, вводный закон провозгласил этот момент за шесть месяцев до 1 января 2000 г. Так что аргументы, приводимые местными финансистами, трудно назвать доказательными.


Любопытно, что многие финансовые органы сами являются распорядителями средств незаконных денежных образований. К примеру, при министерстве финансов Свердловской области существует фонд социального развития, в который поступают 10% дополнительно привлечённых в бюджет средств, полученных в результате контрольно-экономической работы и закрытия ассигнований по итогам ревизии бюджетополучателей. Только в 1999 г. и в первом квартале 2000 г. прибыль фонда составила свыше 23 млн рублей.


Устранение дефектов


Для надзора за соблюдением Бюджетного Кодекса РФ Управление Генеральной Прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе инициировало проверку. По ее результатам в УрФО областными, окружными, городскими и районными прокурорами было опротестовано 10 правовых актов представительных органов власти и 90 правовых актов органов местного самоуправления. Согласно результатам проверки из выявленных 290 внебюджетных фондов упразднены практически все. В настоящее время ликвидированы уже более половины из них. Вместе с тем, закрываются все счета, чьё открытие было связано с созданием незаконного денежного образования. При ликвидации в местный бюджет должны быть перечислены все неизрасходованные и неправомерно зачисленные денежные суммы.


В ходе проверки была выявлена деятельность региональных внебюджетных фондов, обязанных быть преобразованными в целевые бюджетные фонды. Это дорожные, экологические фонды, фонды энергосбережения, охраны и воспроизводства диких животных и некоторые другие. Все они уже аккумулированы в региональные бюджеты.


Между тем, муниципальные образования упорно не хотели расставаться со своими «резервными» фондами. Например, в Качканаре средства шести муниципальных фондов поступали на один внебюджетный счёт администрации, что позволяло распорядителю средств использовать их не по назначению. Другой пример: администрация Артинского района 73 % средств внебюджетного денежного образования израсходовала на приобретение подарков и оказание материальной помощи. Примечательно, что больному туберкулёзом выделялось 50 рублей, а специалисту райсовета в связи с юбилеем — 500 рублей. В Новоуральске за счёт средств экофонда для УВД были приобретены моторная лодка, запчасти к снегоходу на общую сумму около 75 тыс. рублей. Из этого же источника оплачивались расходы на содержание самого Комитета природных ресурсов.


Однако только вмешательством прокуратуры положение, сложившееся в бюджетной сфере, не поправить. Власть на местах должна принимать меры для обеспечения прозрачности и подконтрольности бюджетных отношений. Другой вопрос, нужно ли это муниципальным чиновникам? А выработка в России должной финансово-бюджетной дисциплины затянется, по-видимому, на длительное время.