Константин Панин

Бюллетень «VIP-консультант» анализирует ход реформы жилищно-коммунального хозяйства на примере Челябинска.

В современной России сектор жилищно-коммунального хозяйства считается одной из наиболее проблемных сфер экономики. До последнего времени практически не затронутый рыночными отношениями, он достаточно долго существовал в дотационном режиме. Решение многочисленных проблем ЖКХ, требующих кардинальных решений и полной перестройки существующей системы хозяйствования, на протяжении полутора десятилетий фактически откладывалось ввиду их социальной значимости и практически непредсказуемых последствий.

В результате сегодня мощности ЖКХ в России изношены до предела и нуждаются в обновлении. По данным Министерства регионального развития РФ, в среднем по России физический износ котельных достиг уже 55 %, коммунальных сетей водопровода — 65 %, канализации и тепловых сетей — 63 %, электрических сетей — 58 %, водопроводных насосных станций — 65 %, канализационных насосных станций — 57 %, очистных сооружений водопровода — 54 %, канализации — 56 %. По отдельным муниципальным образованиям износ коммунальной инфраструктуры составляет 70—80 % и увеличивается на 2—3 % в год. Около 30 % основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные сроки. Износ основных фондов продолжает расти, повышая вероятность техногенных и экологических катастроф, угрожающих миллионам людей и сотням предприятий.

При этом, по мнению большинства экспертов, основная причина неэффективности жилищно-коммунального хозяйства заключается в сохранении нерыночных принципов функционирования в секторе, где могут и должны нормально развиваться рыночные отношения. В результате в ЖКХ практически отсутствуют стимулы для рационального ведения хозяйства, роста производительности труда, ослаблены мотивации энергосбережения, внедрения новых технологий, инвестиций в модернизацию производства. Для выхода из сложившейся ситуации была принята федеральная программа «Жилище», рассчитанная на 2002—2010 гг. Общий объем финансирования ФЦП «Жилище» в 2002—2010 гг. за счет средств федерального бюджета составит 281,6 млрд. руб. В 2006—2010 гг. (II этап программы) общий объем финансирования за счет средств федерального бюджета составит 223,2 млрд руб., в том числе на управление программой — 409,4 млн руб. Объем финансирования ФЦП за счет региональных и местных бюджетов в 2006—2010 гг. составит 99,7 млрд руб., объем финансирования за счет средств частных инвесторов и кредиторов — 550,4 млрд руб. Данная ФЦП включает в себя подпрограмму «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», государственным заказчиком которой является Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Согласно этой подпрограмме, для совершенствования жилищно-коммунального комплекса планируется создание условий для развития конкурентного бизнеса в сфере управления жилищным фондом и в коммунальном комплексе, разработка механизма взаимодействия собственников жилья и их объединений, органов местного самоуправления, государства по вопросам управления многоквартирными домами, развитие финансовых инструментов и институтов в целях привлечения инвестиций для модернизации жилищно-коммунального комплекса, преобразование процедур тарифного регулирования в коммунальном комплексе, проведение комплекса мер по финансовому оздоровлению организаций коммунального комплекса. А также планируется создание условий для привлечения средств частных инвесторов в модернизацию и развитие объектов коммунальной инфраструктуры, государственная финансовая поддержка процессов модернизации и развития коммунальной инфраструктуры, в том числе с целью минимизации рисков частных инвесторов, развитие приборного учета в сфере поставки коммунальных услуг и оплаты услуг по показаниям приборов учета, прекращение дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса и прекращение перекрестного субсидирования различных потребителей коммунальных услуг, а также преобразование системы предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, перевод бюджетных ресурсов на оплату субсидий в распоряжение граждан.

Другими словами, для успешного функционирования ЖКХ необходима глобальная модернизация мощностей и жилищного фонда, а также перевод ЖКХ на рыночные правила работы с упразднением государственной монополии.

Челябинск

По словам главы г. Челябинска Михаила Юревича, в настоящий момент 90 % управляющих компаний города относится к сфере частного бизнеса.

«1 января 2008 г. вступит в силу законопроект, согласно которому сфера предоставления жилищно-коммунальных услуг управляющими компаниями должна выйти за пределы муниципальных полномочий. Это продиктовано приближением к мировым стандартам, стремлением принять систему, функционирующую во многих развитых странах. Высокий процент частных управляющих компаний является показателем успешных результатов работы в этом направлении», — отметил М. Юревич.

«Прежде сфера ЖКХ была полностью государственной. При системных изменениях в государственном устройстве началась массовая приватизация сетей инженерной инфраструктуры, в частную собственность перешло большинство объектов ЖКХ. Муниципальные жилищные организации были приведены в стадию банкротства из-за отсутствия государственного финансирования развития данной отрасли, дотации на компенсацию льгот не выделялись. Такие управляющие компании были разорены и со временем полностью ликвидированы», — сообщил первый заместитель главы города Челябинска Сергей Давыдов.

По его словам, Челябинск является одним из немногих городов России, в котором предоставление жилищно-коммунальных услуг является сферой частного бизнеса. Такая отличительная особенность позволяет отрасли ЖКХ более динамично развиваться.

«Основная идея реформы заключается в создании конкурентной среды и развитии экономических механизмов в сфере ЖКХ. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в Челябинске протекает довольно успешно», — отметил С. Давыдов.

Сдерживающие факторы

Однако реализацию ФЦП в значительной мере тормозит слабое использование внебюджетных источников финансирования, в том числе средств частных инвесторов, кредиторов и личных средств граждан. Это вполне закономерно, учитывая низкую инвестиционную привлекательность сферы предоставления жилищно-коммунальных услуг. По данным Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области, задолженность предприятий ЖКХ Челябинской области за тепло- и энергоресурсы составляет 260,8 млн руб., и это при том, что задолженность с 1 мая по 1 сентября 2007 г. снизилась на 60 %: на момент окончания отопительного сезона она составляла 657 млн руб.

В свою очередь, задолженность населения за жилье и коммунальные услуги только по Челябинску составляет 675 млн руб., в том числе за содержание и текущий ремонт жилищного фонда — 258 млн руб., задолженность за теплоообеспечение и горячее водоснабжение составляет 202 млн руб., МУП «ПОВВ» недополучило от жителей города 175 млн руб. Об этом сообщил С. Давыдов.

«Сложившаяся ситуация приводит к тому, что неплательщики живут за счет добросовестных собственников жилья. Мы пытаемся решить данную проблему через суд, однако даже судебное решение не всегда может заставить гражданина оплатить полученные услуги. Таким образом, в настоящий момент мы находимся в своеобразном юридическом тупике», — отметил С. Давыдов.

«Основная масса населения — порядка 95 % — оплачивает предоставленные услуги. Остальные 5 % рано или поздно вынуждены будут произвести расчет, причем, возможно, из-за такой продолжительной задержки, даже в большем объеме. Во многих странах и городах такая проблема решена принятием жестких законов, позволяющих изъятие квартир в счет погашения долгов, что, вероятно, в скором времени будет практиковаться и на территории России», — заявил глава г. Челябинска М. Юревич.

По его словам, в связи с большим объемом задолженности населения недофинансирование получает вся система ЖКХ. Это как раз та сумма, которой не хватает на проведение важных ремонтных работ жилищного фонда.

«Отсутствие этих денег не позволяет в полной мере развиваться городу, в том числе коммунальным службам, и создает дополнительные проблемы. В недавнее время вышел новый закон об исполнительном производстве, который дает больше возможностей судебным приставам, и мы надеемся, что это положительным образом повлияет на ситуацию, так как практика выселения не исключается как метод решения проблемы», — заключил С. Давыдов.

Отчасти в том, что такая ситуация получила свое распространение, есть вина системы перекрестного субсидирования. Притом что одной из целей подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» является прекращение перекрестного субсидирования различных потребителей коммунальных услуг. Данная система функционирует на территории Челябинской области. Однако это дает определенные плюсы в аспекте минимизации тарифов для населения.

По словам председателя государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» Сергея Образцова, объем перекрестного субсидирования в 2007 г. в сфере ЖКХ составляет 3 млрд руб., как и в прошлом году. Принцип, предполагающий перенос части затрат на ЖКУ с населения на промышленных потребителей, в том же объеме будет сохранен и в будущем году.

«С целью ограничения роста коммунальных платежей в 2007 г. тарифы были приняты только после обязательной экспертизы затрат. Такая экспертиза тарифов энергосберегающих предприятий и предприятий коммунального комплекса позволила исключить из расчетов предприятий на 2007 г. необоснованные затраты на общую сумму в 4 млрд руб. Кроме того, реализуется план технических мероприятий по реконструкции и модернизации теплоисточников», — отметил С. Образцов.

Учитывая тот факт, что коммерческие структуры ставят целью извлечение прибыли, нельзя исключать повышения тарифов. По данным Росстата, тарифы ЖКХ в России в январе — сентябре текущего года выросли на 13,3 %. Кроме того, рост тарифов на услуги ЖКХ продолжает существенно опережать инфляцию: за 9 месяцев он в 1,8 раза превысил показатель инфляции, составивший 7,5 %.

Согласно Жилищному кодексу, собственники жилья имеют право принять решение о выборе способа управления своим многоквартирным домом. Здесь трудность в реформировании ЖКХ представляет инертность населения в этом вопросе.

«Большая часть населения идеологически не готова к реформе. Население не понимает, что происходит и как себя вести в новой ситуации. Люди привержены выработанным в течение десятилетий стереотипам, согласно которым существуют специальные государственные органы, которые должны решать их жилищную проблему. На самом деле реформа ЖКХ предполагает, что на первое место в жилищных взаимоотношениях выходит собственник, который должен активно участвовать в управлении жилищным фондом. И чем быстрее жители это поймут и чем активнее будут в этом процессе участвовать, тем быстрее у нас повысится уровень качества предоставления ЖКУ. Пока, к сожалению, население к этому не готово», — пояснил С. Давыдов.

Подтверждением пассивности населения в этом отношении является низкий процент жителей, определившихся с выбором управляющей компании.

По данным Федеральной антимонопольной службы РФ, жители 34,27 % домов от общего объема жилищного фонда не выбрали способ управления. Информация предоставлена ФАС на основании мониторинга выбора способа управления многоквартирными домами за II квартал 2007 г., были исследованы муниципальные образования с численностью населения свыше 10 тыс. человек.

Согласно результатам мониторинга, доля домов, в которых способ управления выбран, увеличилась по сравнению с I кварталом текущего года на 21,93 % и составила 65,73 %. При этом в 526 264 домах способ управления до сих пор не выбран.

«Это сдерживает демонополизацию и реформирование сферы обслуживания многоквартирных домов и не дает возможности гражданам получать качественные услуги», — считает начальник Управления контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов ФАС России Владимир Ефимов.

По состоянию на конец II квартала 2007 года собственники помещений в многоквартирных домах выбрали такой способ управления, как ТСЖ, ЖСК и иные специализированные потребительские кооперативы, в 42 226 домах, что составляет 15,08 % от общего объема жилищного фонда.

Управляющим организациям по итогам II квартала передано в управление 308 081 многоквартирный дом — это 48,07 % от общего объема жилищного фонда. При этом в 93,07 % случаев выбор управляющей организации осуществлен жильцами на общем собрании собственников помещений многоквартирных домов. В то же время ФАС России сталкивается с многочисленными нарушениями при проведении общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах. Соответствующие материалы передаются в органы прокуратуры. Таким образом, Жилищный кодекс в этом направлении жилищной реформы создал больше проблем, чем преимуществ.

Выводы

В подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» участвовало 54 субъекта Российской Федерации. В рамках реализации I этапа подпрограммы в удалось построить и провести реконструкцию 8 975 км сетей водоснабжения и канализации, ввести в эксплуатацию отопительные котельные общей мощностью 22 220 Гкал/ч, построить и сдать в эксплуатацию водоочистные сооружения, станции очистки сточных вод общей производительностью 4 938 тыс. куб. м в сутки. Кроме того, проводились работы по созданию автоматизированной системы управления технологическими процессами городского коммунального хозяйства, другие работы. Вместе с тем, наряду с указанными положительными результатами преобразований, пока не удалось обеспечить существенного улучшения ситуации в жилищной сфере и обеспечить комфортные и безопасные условия проживания.

По сути, реформа заключается в том, что федеральная власть пытается снять с себя ответственность за состояние жилищно-коммунального хозяйства. Вполне закономерным явлением станет тенденция к сокращению субсидий, предоставляемых из федерального бюджета. В таком случае положительные результаты реформирование принесет лишь регионам с растущим благосостоянием населения, что нельзя сказать о сельской местности и муниципальных образованиях с отстающим экономическим развитием.

Государство, по существу, вверяет управление жилищным фондом неквалифицированным специалистам, что не может позитивно сказаться на уровне качества жилищно-коммунальных услуг. Собственники жилья могут оказаться жертвами коммерческих целей управляющих компаний — представителей сферы частного бизнеса. Кроме того, несовершенная тарифная политика, высокий уровень технического износа объектов ЖКХ, инвестиционная непривлекательность, растущие задолженности, недоверие и пассивность населения в этом аспекте говорят о том, что реформа ЖКХ, несмотря на свою острую актуальность, сама нуждается в преобразовании.