Заявленные Президентом РФ Владимиром Путиным реформы начинают приобретать отчетливые очертания. Но если коренной ломке или корректировке сначала подверглись явно провисшие вопросы политики, экономики и социальной сферы страны, то после некого ажиотажа пришло время и скрытых проблем. К их числу относится местное самоуправление. На сам западный феномен – местное самоуправление – есть два основных взгляда: либо его необходимо развивать, либо с ним кончать, по крайней мере, в том варианте, в котором оно сейчас существует.

В незапамятные советские времена местное самоуправление (МС) было представлено низшим звеном вертикали власти – Советами. Хотя применение термина МС в данном случае относительно, но с точки зрения организации работы эта система выдержала проверку на прочность. При ситуации полного подчинения районного начальства вышестоящим органам власти у депутатов не оставалось другого выхода, как заниматься хозяйственными вопросами.

В октябре 1993 г. волевым решением местное самоуправление было дистанцировано от государства по западноевропейскому образцу. Однако, как всегда в случае слепого копирования, не были учтены многие особенности данного института. Российский менталитет добавил к этому свои штрихи – и получился некий гибрид. Сошлись на том, что МС начинается с того момента, когда заканчивается областная (республиканская) власть. В результате любой город, поселок городского типа, деревня и т.д. стали называться муниципальными образованиями, и в них с гордостью провозгласили МС.

Но института муниципального образования как не было в России, так и не появилось. Более того, даже в зачаточном состоянии этот институт был сильно деформирован. Реформы 90-х годов только породили разного рода войны между городами и областями. Теоретическая автономность МС превратилась в «независимость» богатых городов от государственной власти и проводимой ею политики.

Система МС при советской власти подкупает своей простотой и эффективностью. Каждый город был разбит на районы (впрочем, как и сейчас) и имел главу администрации и городской совет народных депутатов. Соответственно, на районном уровне были главы районов и районные советы народных депутатов. Последние и были непосредственными хозяйственниками в городе. После реформы все осталось без изменений за исключением главного – районных депутатов. Здание власти осталось без фундамента. Выборная должность мэра, назначаемые и подконтрольные только мэру главы районов – не что иное как ростки авторитаризма. Эмоции, амбиции и возникающие в связи с этим личные распри создают для них тепличные условия. Екатеринбург в этом отношении стал одним из показательных примеров.

«Рационализаторское» предложение

Про противостояние города и области в лице Аркадия Чернецкого и Эдуарда Росселя сказано и написано слишком много. Правда, эта история в последнее время получила неожиданное развитие: в противостояние был вовлечен «третий». Организация Уральского федерального округа и появление в городе полномочного Представителя Президента Петра Латышева теоретически означали, что кто-то попадает под сферу его бурной деятельности. Мишень в силу некоторых обстоятельств определилась сама собой – Латышев начал борьбу с Росселем. Это, в свою очередь, дало третьему участнику событий – Чернецкому – определенные козыри. Чернецкий оказался в стороне от борьбы. По причине меньшего размера вотчины или потому, что он показался полпреду недостойным противником (хотя он выглядит не менее заманчивым кандидатом на применение контрольных полномочий полпредства), он пока что ни разу не подвергался серьезной критике со стороны Представителя Президента. Увидев в этом косвенную поддержку, он посчитал уместным вернуться к схеме, когда муниципалы в пику губернаторам дружили с Москвой. Кто тогда мог предположить, что реформы столь латентны, и что Кремль, в свою очередь, доберется и до мэров, и до МС. В итоге в Госдуме лежит пакет документов по изменению законодательства в вопросе местного самоуправления. Согласно новому проекту закона, МС должно опуститься на уровень городских районов, поселков и деревень. С одной стороны, никакой угрозы, а с другой – подчинение региональной власти обернется крахом.

Такая двойственность и неопределенность заставила избранника екатеринбургских горожан задуматься. На карту поставлено многое. Поэтому при обсуждении поправок в закон Аркадий Михайлович, до сих пор лавировавший между различными федеральными партиями, обратился с просьбой к Павлу Крашенинникову – председателю уральского регионального отделения СПС – помочь оформить свои умонастроения по вопросу МС в виде закона. Для полного осмысления «рационализаторства» предложения Чернецкого стоит процитировать некоторые документы , имеющие непосредственное
отношение к МС.

Как и полагается, самому главному уделено большее внимание – это бюджет. В том, что в ближайшие годы тенденция обескровливания регионов не пойдет на убыль, не стоит сомневаться – долги надо платить, поэтому деньги будут забирать и дальше. Однако, по мнению городской администрации, перекрыть финансовый кислород стоит субъектам федерации, а не местному самоуправлению. Поэтому предлагается переориентировать ряд налоговых сборов непосредственно в пользу МО.

«Основным подтверждением актуальности данных предложений является необходимость придания статуса местных всем имущественным налогам, так как за местными бюджетами следует закреплять те налоги и сборы, на формирование налоговой базы которых способны влиять органы местного самоуправления и которые эти органы могут эффективно администрировать.

Предлагаемые изменения не затрагивают, за незначительным исключением, налоговые доходы федерального бюджета.

В основе предложений по разграничению доходных полномочий, содержащихся в данном пакете законопроектов, лежат следующие принципы:

1. Стабильность поступлений (наименее стабильные источники доходов, зависящие в большей степени от макроэкономической ситуации, чем от усилий конкретных территорий, должны быть закреплены за более высоким уровнем бюджетной системы),

2. Экономическая эффективность (для повышения заинтересованности в собираемости налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря усилиям этого уровня власти),

3. Социальная справедливость (чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высокий уровень бюджета должен поступать соответствующий налог в целях последующего перераспределения),

4. Мобильность налоговой базы (налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку и не обладающей высокой мобильностью, разумнее закреплять за территориальными бюджетами),

5. Возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы региона (финансирование бюджетных услуг должно производиться за счет тех, кто ими пользуется).

В соответствии с перечисленными принципами предлагаются следующие изменения по перезакреплению налоговых полномочий (порядок рассмотрения налогов соответствует бюджетной классификации):

1) Подоходный налог (налог на доходы) с физических лиц поступает в пределах не менее 70% в местные бюджеты, в действующем законодательстве – не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации.

2) Налог на игорный бизнес передается с федерального на местный уровень и поступления от него в полном объеме должны идти в местные бюджеты.

3) Акцизы на спирт, водку и ликероводочные изделия, а также на остальные виды подакцизных товаров (не менее 5 и 10%, соответственно, в среднем по субъекту Российской Федерации) не используются в качестве собственных доходов местных бюджетов как доли регулирующих налогов, закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. При этом вопрос об их зачислении в местные бюджеты относится к компетенции субъектов Российской Федерации.

4) Налоги на совокупный доход (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства) переходят из разряда региональных в местные.

Закрепление этих налогов за местным уровнем продиктовано прежде всего соображениями экономической эффективности, так как местные органы власти будут заинтересованы в наиболее эффективном определении базы данных налогов и ее развитии. Кроме того, доходы по этим налогам достаточно равномерно распределены, то есть выполняется принцип социальной справедливости. Отчисление не менее 50% поступлений от этих налогов в местные бюджеты связано с необходимостью компенсации потерь местного уровня власти от перераспределения доходных полномочий.

5) Налог на имущество организаций переходит в разряд местных налогов и полностью зачисляется в местные бюджеты. В пользу необходимости закрепления данного налога за местным уровнем говорят такие факторы, как стабильность поступлений, низкая мобильность налоговой базы и экономическая эффективность. Поскольку предприятия используют местную инфраструктуру (дороги, коммунальные услуги), логично закрепить налоги, поступающие от их имущества, за местными бюджетами. Кроме того, при введении налога на недвижимость упраздняется налог на имущество организаций и перевод его в местные налоги предотвратить потери региональных бюджетов.

6) Поступления по земельному налогу полностью зачисляются в местные бюджеты.

Аргументы в пользу реального закрепления земельного налога за местным уровнем и стопроцентного зачисления поступлений от него в местные бюджеты те же, что и в случае налога на имущество организаций.

7) Налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, передается на федеральный уровень с полным зачислением поступлений от него в федеральный бюджет. В соответствии с Налоговым кодексом этот налог является местным.

8) Налог на недвижимость переводится в число местных налогов с полным зачислением поступлений от него в местные бюджеты. В Налоговом кодексе данный налог относится к разряду региональных.

Остаются практически неизмененными следующие налоговые доходы местных бюджетов:

1) Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций поступает в местные бюджеты: не менее 5% в пределах 30-процентной ставки (в соответствии с действующим законодательством не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации) и не более 5% за счет введения дополнительной муниципальной ставки налога на прибыль.

2) Налог с продаж зачисляется в региональный и местные бюджеты (по действующему законодательству распределение поступлений от налога между региональными и местными бюджетами осуществляется в пропорции 40:60)».

Неуклонное возрастание амбиций и аппетитов муниципалов аргументируется «скромно и со вкусом», мол, будьте справедливы, не забирайте «последнее». Ну а чтобы окончательно подвести черту под налоговой частью статьи, приведем резюме предложений команды Чернецкого, из которого все станет ясно окончательно.

«В 1999 г. пропорция распределения налоговых доходов по трем уровням бюджетной системы (федеральный, региональный, местный) составляла 50:27:23. В пересчете на условия 2001 г. в связи с централизацией НДС и отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы эта пропорция сместилась в сторону увеличения долей более высоких уровней бюджетной системы – 57:25:18.

В результате рассмотренных предложений, доля бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по сравнению с условиями 2001 г практически не меняется, но сокращается дисбаланс между региональным и местным уровнем: пропорция распределения доходов составляет 57:20:23.

Эффективность предлагаемых изменений не исчерпывается увеличением налоговых доходов местных бюджетов и улучшением структуры налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Главное состоит в том, что повышается заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налогового потенциала муниципальных образований и улучшении собираемости налогов на доходы, которые получены благодаря усилиям местных органов власти».

Новая должность

В предложениях, о которых идет речь, небезынтересным представляется момент учреждения новой муниципальной должности – управляющего.

«Уставом муниципального образования может быть предусмотрено наличие в структуре органов местного самоуправления должности муниципального управляющего – должностного лица местного самоуправления, возглавляющего деятельность по выполнению на территории муниципального образования исполнительно-распорядительных функций. Муниципальный управляющий является муниципальным служащим. Муниципальный управляющий нанимается по контракту на конкурсной основе представительным органом местного самоуправления, а при наличии должности главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления – представительным органом местного самоуправления по представлению главы муниципального образования».

Предложенная схема напоминает традиционную структуру власти – выборная должность президента (губернатора) и наличие должности председателя правительства. Предложение со стороны окружения мэра парадоксально. Буквально недавно сторонники НД-НГ выступали за упразднение поста председателя правительства. И при этом они почти одновременно предлагают ввести подобную должность только на уровне местного самоуправления.

Радикальность предложений подобного рода в какой-то мере оправдана. Поправка о муниципальном управляющем, заявления Якова Силина в СМИ о намерениях участвовать в выборах мэра города в 2003 г. говорят сами за себя. Устремления Аркадия Михайловича давно распространились за географические рамки Екатеринбурга.

И дело тут вовсе не в потенциальных кандидатах на пока еще его место. Чернецкий явно представляет себе дальнейшую судьбу города, а потому самый предпочтительный вариант – вовсе отказаться от выборов мэра. Поправка гласит: управляющего выбирает «представительный орган местного самоуправления», где представителей НД-НГ большинство; при наличии главы муниципального образования выбирает управляющего он же, но по представлению мэра. Получается, что управляющий будет независимо от того, есть мэр или его нет. Глава города в данном случае выступает лишь как рекомендатель.

Явно прослеживается тенденция к размыванию границ городской власти, но от генеральной установки – быть ближе к народу – не уйти. В цепочке не хватает глав районов. Вот и возврат к истории – эхо советской власти.

«Крупный город»

«К категории крупных городов в отношении норм настоящего Федерального закона относятся города с населением более 500 тыс. жителей. Города с населением от 250 до 500 тыс. жителей могут быть отнесены к категории крупных городов законом субъекта Российской Федерации.

1. Уставом крупного города предусматривается деление территории города на районы – административно-территориальные единицы городского муниципального образования.

2. Уставом крупного города предусматривается должность районного муниципального управляющего, осуществляющего отдельные исполнительно-распорядительные функции на территории района. Районный муниципальный управляющий назначается на должность и отстраняется от должности городскими органами местного самоуправления.

Перечень полномочий, порядок деятельности, порядок назначения на должность и отстранения от должности районного муниципального управляющего определяются
уставом города.

3. Населением района на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирается районный выборный орган местного самоуправления.

Уставом города может быть предусмотрено создание в районах иных органов местного самоуправления.

4. Районный выборный орган местного самоуправления вправе

1) осуществлять контроль за деятельностью районного муниципального управляющего;

2) вносить в городской представительный орган местного самоуправления проекты нормативных правовых актов;

3) участвовать с правом совещательного голоса в рассмотрении проекта городского бюджета и отчета о его исполнении;

4) вносить в городские органы местного самоуправления представление об отстранении от должности районного муниципального управляющего.

5. Район имеет смету расходов, являющуюся частью городского бюджета. В смете расходов района отдельной строкой предусматривается финансирование районного выборного органа местного
самоуправления».

Предложение Чернецкого (возвращение в районы представительного органа власти) не ново. Правда, стоит отметить, что в недалеком прошлом, когда Эдуард Россель выступал с аналогичным предложением, именно Чернецкий был против.

При этом взгляды Аркадия Михайловича простираются уже намного дальше городской вотчины.