Государственная политика пространственного развития России только начинает оформляться. Между тем, страна уже давно стоит перед перспективой новой регионализации, диктуемой развитием глобального мира.

После распада СССР в пространстве России выделились совпавшие с границами субъектов федерации зоны строительства относительно автономных правовых систем. Эти сообщества, которые мы назовем административными регионами, обрели в процессе своего формирования и укрепления некоторые особенности. Прежде всего, в границах административных регионов были созданы особые экономические системы, давшие органам власти субъектов федерации возможность оказывать формальное или неформальное влияние на хозяйственную, политическую и прочую деятельность. Во-вторых, административно выделенные в пространстве страны территории стали претендовать на суверенность. Региональному законодательству стремились придать более высокую юридическую силу, чем федеральному. И, наконец, начались процессы чрезмерной персонификации политики, развития представлений об особой территориальной солидарности, появились притязания на особый статус субъекта федерации — иными словами, система ценностей в таких регионах приобрела некую моноцентричность.

Попытки государства изменить региональную архитектуру страны находят сейчас как сторонников, так и противников. Однако обсуждение процесса деления России на федеральные округа зачастую весьма политизировано и потому не слишком объективно. Мы же попытаемся абстрагироваться, насколько это возможно, от политики и представить проблему под социально-экономическим углом зрения.

Позитивные аспекты регионализации

После ликвидации централизованного государственного управления обществом было необходимо адаптировать социально-экономическую систему, доставшуюся в наследство от Советского Союза, к новым условиям. С этой задачей могли справиться только административные регионы с сильным центром власти. Благодаря их формированию социальные, экономические и политические процессы в стране стали более разнообразными, увеличилось количество реализуемых региональных проектов. Это стимулировало появление целого пласта новых техник государственного управления и деятельности в сфере политики, экономики и культуры. Выросли новые политические, организационные и бизнес-культуры, в обществе сформировались новые системы социальных статусов людей. Некоторые территории пытались реализовали свои проекты развития (например, в Ульяновской области была предпринята попытка законсервировать просоциалистический протекционизм в региональном масштабе; Татарстан предложил модель децентрализованной федерации и регионального протекционизма; в Самарской области были реализованы многие принципы «открытого общества» и конкурентной экономики).

Однако по мере становления рынка в России и в условиях глобализации экономики значение государственных и административных границ резко падает. Для потоков финансов, акций, знаний и технологий они практически перестают существовать. Кризис административных регионов становится все более очевидным.

Кризис административных регионов

Прежде всего это проявляется в обостряющемся бюджетном кризисе. Наблюдается значительный рост бюджетной задолженности, увеличение доли нецелевого расходования бюджетных средств. Невозможность поддерживать расходы на достаточном уровне толкает региональные власти к сокращению зоны своей ответственности и, прежде всего, к накоплению долгов по основным социальным расходам бюджетов.

Кроме того, углубляется законодательный кризис. В течение 90-х годов субъекты федерации постоянно увеличивали зону своей юрисдикции не столько территориально, сколько посредством расширения предметов ведения и объема властных полномочий. Расширение было настолько обширным, что привело к возникновению конкуренции правовых систем административных регионов и федерации.

И, наконец, административные регионы, проводя протекционистскую политику и отстаивая неприкосновенность административных границ, оказались не готовы к ситуации, когда границы рынков перестали совпадать с границами государственно-административных образований, когда резко возросла интеллектуальная составляющая в стоимости товаров, а социально-экономическое развитие стало зависеть от степени открытости региона глобальному миру.

Таким образом, Россия встала перед перспективой новой регионализации, основу которой составляют культурные особенности сообществ, системы признаваемых в них ценностей.

Новые центры влияния

Экономическое пространство страны «расслоилось», разделилось на автономные, по-разному пространственно локализованные системы взаимосвязанных хозяйственно-технологических цепочек. Их взаимосвязь проявляется в том, что не образуя единого предприятия, относясь к разным отраслям экономики, они создают общие ценности и нормы хозяйственной деятельности, общие «площадки» свободной торговли финансовыми ресурсами и научно-технологическими достижениями, общее инфраструктурное обеспечение деловой жизни людей — иными словами, то, что часто называют инвестиционным климатом или экономическим пространством.

Основой для строительства таких культурно-экономических регионов в постиндустриальной экономике являются в первую очередь общие площадки торговли финансами и акциями, а также инновационными технологиями, т.е. наиболее мобильными экономическими ресурсами, легко конвертируемыми в иные ресурсы (сырье, землю, здания, сооружения, станки и пр.). Это делает новые экономические регионы специфическими мобильными образованиями. Главным в таких регионах становится человеческий капитал, обладающий приоритетом по отношению к основным фондам и природным ресурсам. Соответственно, падает значение не только административных границ, но и самой территории. Обширная территория, которая еще недавно была важнейшей составляющей регионального богатства, рискует превратиться в источник убытков для сообщества, стремящегося к технологическому росту.

Несовпадение карт

Очевидно, что географическая локализация новых культурно-экономических регионов перестает совпадать со старым государственно-административным делением страны. Регионы могут совмещаться в рамках одной территории, но существовать как параллельные социальные пространства. Они могут быть также трансграничными, формировать свое сообщество на территории отдельных государственно-административных и муниципальных образований, порождая неоднородность социально-экономического развития территорий и провоцируя конфликты между ними. В частности, конфликты между некоторыми городами России и субъектами федерации, на территории которых они расположены и для которых являются донорами, нередко принимают форму противостояния мэр — губернатор. Конфликты неизбежно возникают и потому, что новые регионы интенсивно воздействуют на старые, преобразуя в них ландшафт собственности и задавая направления потокам финансов. Препятствуя этому, административные регионы пытаются «осадить» на своей территории экономические регионы.

Перспективы регионального строительства

Внутри культурно-экономических регионов выделяются центры, где принимаются решения, и обширная периферия, где расположены производственные мощности и иные производственные объекты. Новая регионализация в России пока не сопровождается формированием полностью самостоятельных культурно-экономических сообществ. Новые регионы в пространстве страны, за исключением Москвы, базируются на первичном и вторичном экономических секторах, а, значит, не меняют индустриальной природы российского общества. Разворачивающаяся в России регионализация имеет, скорее, периферийный характер. В результате создается сырьевая зона глобального мира, центры управления которой расположены за пределами России.

Тем выше представляется значение государственной политики в области пространственного развития страны. До сих пор деятельность отдельных органов в виде Совета по размещению производительных сил и т.п. кардинальным образом ситуацию не меняла. Существующие ассоциации субъектов федерации (Центральная Россия, Большая Волга, Северо-Запад, Северный Кавказ, Черноземье, Уральский регион, Сибирское Соглашение, Дальний Восток и Забайкалье) выполняют в основном функции совместного лоббирования принятия определенных решений на федеральном уровне и для управления строительством новых экономических регионов пока мало приспособлены.

Мы не утверждаем, что деление страны на федеральные округа окажется более плодотворным, хотя, вероятно, эти структуры смогут более эффективно координировать реализацию трансрегиональных проектов. Можно предположить и то, что будущее за новым муниципальным строительством. Ясно одно: назрела необходимость изменения региональной архитектуры России и она обусловлена не субъективными политическими, а объективными социально-экономическими реалиями.