На вопросы аналитического бюллетеня «VIP-консультант» отвечает депутат Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, член комитета по экономической политике, бюджету, налогам и финансам, Илья Борзенков.

– Илья Александрович, как исполняется бюджет на 2003 год?

– Бюджетный план на первое полугодие был выполнен на 88%, причем расходы были исполнены даже ниже доходов. Это говорит о том, что исполнение бюджета на 2003 год находится под серьёзной угрозой. Если правительство не предпримет адекватных мер по мобилизации налоговых доходов, (а это, кстати, дело не только правительства, но и министерства по налогам и сборам, которое имеет непосредственное федеральное подчинение), то придется проводить секвестр бюджета.

Но, на мой взгляд, никакое давление на налогоплательщиков не принесет ожидаемого результата, так как проблема нашего бюджетного планирования не в том, что налогоплательщики в той или иной степени уклоняются от уплаты налогов – подобная проблема существует и в других субъектах. Но в Свердловской области эта проблема накладывается на резкий ежегодный рост бюджета.

По большому счету, правительство стремится собирать средства в бюджет не в соответствии с возможностями экономики Свердловской области, а в соответствии с собственными все возрастающими потребностями. Поскольку в формировании расходной части бюджета существуют определенные вопросы, которые не решаются на протяжении целого ряда лет, фактически все проблемы области перекладываются на плечи промышленных предприятий. Промышленникам по сути говорится: «Мы посчитали – бюджету требуется столько-то денег. Ваша задача – эти деньги дать». Но финансирование областных расходов не является и не может являться задачей промышленных предприятий. Их задача – получать прибыль и платить законом установленные налоги.
А хватит ли этих налогов на решение областных задач – это проблема власти, а не бизнеса.

– Откуда, в таком случае, могут быть получены недостающие средства?

– Если для того, чтобы сбалансировать бюджет области, требуется помощь федерального центра, то нет ничего унизительного в том, чтобы её попросить, ведь обращаться предполагается не в личных целях, а в интересах 4,5 млн. жителей области. Бюджетная политика в Российской Федерации сейчас направлена на то, чтобы переключить наиболее значимые и стабильные финансовые потоки с региональных бюджетов на федеральные. Возможно, в отношении Свердловской области это выглядит несправедливым, но если смотреть в целом по России, то такая политика федерального правительства выглядит достаточно осмысленной, хотя бы потому, что в ряде субъектов РФ не только собственные доходы, но даже помощь из федерального центра, выделяемая на ЖКХ и зарплату бюджетникам, расходуется не по назначению. За ее счет строились стадионы, памятники, содержались футбольные команды и шахматные деревни. Понятно, что Москва, видя как народные, по сути, деньги разбазариваются, следует политике консолидации финансовых ресурсов. Это позволяет решать общенациональные задачи и реально помогать тем регионам, в которых существуют серьёзные государственные программы по развитию территорий.

Если требуются деньги на решение социальных задач в области, то совершенно не грех попросить их в центре либо в виде субвенций, либо в виде субсидий. Жителям области совершенно все равно, рубль от какого налога или из какого бюджета пошел на строительство школы или больницы.

В этом случае задача правительства области – не гнаться за мифом о бездефицитном бюджете, а постараться увеличить реальное финансирование областных нужд.

– То есть, нет ничего страшного в том, что область потеряет статус региона-донора?

– Известно, что число городов-доноров на территории Свердловской области сокращается каждый год. Так вот, я не видел ни одного мэра, который бы «бился головой об стену» и переживал по поводу того, что перестал быть донором.

Понятно, почему правительство области не спешит объявлять регион дотационным: при сокращении расходов принято начинать именно с трат на управленческий аппарат. Но следует четко понимать, что даже если области каким-то образом удастся исполнить бюджет этого года, то в следующем мы обязательно встанем перед проблемой пристального анализа расходов и сокращения не приоритетных направлений.

Совершенно очевидно, что на все сразу денег не хватит. Например, на заседании правительства обсуждались областные целевые программы. Выяснилось, что даже если на их финансирование будет выделено столько же средств, сколько в прошлом году, и будут выполнены законы по финансированию долгосрочных целевых программ на 2004 год, то на те программы, которые правительство приняло летом, останется порядка 84 миллионов рублей, то есть – 19% от общего объема необходимых расходов. Секвестр составляет более 80%. Спрашивается: зачем было мучиться: писать, согласовывать, принимать эти программы?

Если и дальше планировать рост расходов и пытаться опираться на собственные силы, то уже в ближайшем будущем деньги просто кончатся. Поэтому, на мой взгляд, необходимо отходить от тезиса о бездефицитности в качестве основы формирования бюджета, и переходить к политике сбалансированности собственных расходов и доходов. Нельзя быть «донором из последних сил» – сдавать кровь, когда её уже самому недостаточно. Развитие Дагестана, Ингушетии или Калмыкии не должно быть для нас важнее развития Свердловской области.

– Какие основные проблемы бюджета этого года?

– Ряд задач в сфере межбюджетных отношений и социальной политики уже не просто назрели – они, если можно так выразиться, перезрели, и требуют немедленного решения. Так, например, я искренне не понимаю политику правительства в отношении территорий-доноров. Если называть вещи своими именами, то нужно сказать, что политика правительства состоит в том, чтобы территорий-доноров у нас не осталось вовсе. У нас сегодня территории невыгодно увеличивать собственные доходы – ни налоговые, ни неналоговые. Все, что территория за счет экономии или увеличения доходов получает, затем включается в расчетную базу, и на эти суммы уменьшается поступление от «регулирующих налогов»: налога на прибыль и подоходного налога. Грубо говоря, как бы вы не работали, доходы ваши останутся фиксированными. В таких случаях любой работник больше сил будет тратить на улучшение отношений с начальником, на повышение этих трудовых доходов, т.е. попросту говоря «оклада», чем на улучшение эффективности труда. Такая порочная антимотивационная схема оказывает исключительно дестимулирующее действие на глав муниципалитетов. Деньги должно быть выгоднее зарабатывать, а не просить. У нас – наоборот, и это не правильно. И никакие мелкие уступки территориям-донорам в виде 4% прочих расходов не решают проблему кардинально.

В этой ситуации мне кажется, что правительство и тот же Воробьев, если его утвердят, конечно, должны четко обозначить программу по коренному изменению этой ситуации.

Вторая проблема – это политика двойных стандартов. Одни и те же нормативы на одну и ту же деятельность – здравоохранение, образование и прочие – для областных и муниципальных учреждений считаются по разным принципам. Получается, что есть врачи первого сорта, работающие в областных больницах, и врачи второго сорта, работающие в муниципальных. Так не может быть.

– Если будет проводиться секвестр бюджета, то какие статьи будут сокращены в первую очередь?

– Если мы посмотрим на исполнение бюджета за первое полугодие, то увидим, какие статьи попадают под сокращение в первуюочередь. Понятно, что социальные статьи – зарплата и ЖКХ – будут выполнены. Пострадают капитальные расходы – по бюджетному кодексу положено, что при недостатке денег в первую очередь сокращаются капитальные расходы. Могут пострадать некоторые целевые программы, правда, в этом случае, надо будет вносить изменения в законы о них.

– Были ли эти проблемы учтены в методике расчетов бюджета на следующий год?

– Ясно, что реальные доходы будут не выше 50 миллиардов – и это весьма оптимистический прогноз. Если Свердловская область решит оставаться донором, то придется урезать расходы.

– За счет чего столь стремительно растут расходы областного бюджета?

– Источников достаточно много. Так, на областной бюджет были возложены функции по выплате зарплаты работникам образования. Раньше эти суммы финансировались за счет муниципалитетов. Во-вторых, ряд статей бюджета не финансировался столь долгое время, что дальше их не финансировать просто невозможно. Характерный пример – система ЖКХ. Муниципалитеты накопили долги перед энергетиками, и их начинают отключать. Энергетики не подчиняются структурам областной власти, и властным окриком или ударом по столу их работать без оплаты не заставишь. Пришло время платить.

– Есть ли возможности для сокращения бюджетных расходов на следующий год?

– Конечно есть. Прежде всего, правительство и депутаты, которые ежегодно увеличивают расходы на собственное содержание, морально не имеют права требовать сокращения других статей расходов. Начинать следует именно с расходов на госаппарат.

Сейчас эти расходы составляют 1 666 миллионов рублей – 11,1% от тех 15 миллиардов собственно областного бюджета (без учета целевых фондов и помощи муниципальным бюджетам). Большая часть из них тратится на исполнительную власть – это 1 395 миллионов. Нужно хотя бы остаться в рамках прошлого года.

Так, депутаты не раз предлагали сократить должности управляющих округами. Иногда создается впечатление, что они существуют только для того, чтобы руководить выборами в регионах.

Во-вторых, оптимизация возможна в структуре областного правительства. У Воробьева вице-премьеров больше, чем у Касьянова. Количество министерств в области явно избыточно. За счет этой дробности размывается ответственность отдельных чиновников – непонятно, кто отвечает за какой вопрос. Сплошная «совместная компетенция».

Структура правительства должна быть динамичной. Та структура, которая годилась для середины 90-х, сейчас является избыточной. Сэкономленные средства могли бы быть направленными на решение социальных задач. Понятно, что нельзя выгонять чиновников на улицу, необходимо создать программы по их переобучению и трудоустройству. Но лучше один раз потратиться сейчас на реорганизацию структур власти, нежели ежегодно закладывать в бюджет все большие средства на их содержание.

Существует целый ряд иных статей областного бюджета, которые каждый год вызывают справедливые нарекания со стороны депутатов.

– Как Вы оцениваете методику формирования бюджета на 2004 год, представленную правительством Думе?

– Важно понимать один момент: методика расчета бюджета, представленная в Думу – не более чем письмо правительства. Дума не может нормировать критерии, по которым правительство будет считать бюджет. Правительство может устанавливать для себя любые критерии и менять их по своему усмотрению. То, что нам предоставляют методику расчетов – это добрая воля правительства, которое пытается разговаривать с депутатами почти в открытую.

Проблема в том, что правительство не делает второго шага – оно не идет навстречу предложениям Думы. Ни одно существенное предложение депутатов по методике формирования бюджета учтено не было.

А когда правительство не слышит депутатов, депутаты не желают брать на себя ответственность за принимаемый бюджет. Они не хотят голосовать за бюджет, к которому не имеют никакого отношения.

Именно в этой сфере лежат основные резервы эффективности. Подключив депутатов на ранних этапах разработки бюджета, правительство имеет реальный шанс улучшить качество бюджетного процесса. Проблемы будут диагностироваться заранее: болезнь будет лечиться на стадии насморка, а не на операционном столе.