Федеральное законодательство предусматривает ликвидацию особых налоговых зон, созданных в закрытых территориальных образованиях.

Петр Верховцев

В России продолжается процесс постепенного свертывания «внутренних оффшоров» – территорий, обладающих особым административным и налоговым статусом. Одной из составных частей этого процесса является упразднение закрытых территориальных образований (ЗАТО), территорий, на которых до последнего времени существовали особые условия налогообложения.

В ситуации, когда Президент РФ Владимир Путин в качестве одной из важнейших задач развития экономики России в ближайшей перспективе ставит создание условий для возвращения средств российских компаний из зарубежных оффшоров, существование аналогичных «зон особого налогообложения» в самой России перестало отвечать внутренней экономической политике государства. Результатом планомерной политики государства, направленной на устранение территорий с особыми режимами налогообложения, стал Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым закрытые территориальные образования должны лишиться своего статуса в срок до 2006 года.

История

«Закрытые» города являются наследием советской эпохи. В современной России они, как правило, образовывались на месте «почтовых ящиков» – поселений, созданных для обслуживания секретных оборонных или атомных предприятий. В Уральском регионе расположено 5 таких «закрытых» городов – Новоуральск (Свердловск-44), Лесной (Свердловск-45), Озерск (Челябинск-40, затем Челябинск-65), Снежинск (Челябинск-70) и Трехгорный (Златоуст-36). Все они были созданы в 40-е годы в качестве баз для эвакуированной из Центральной России оборонной промышленности, а в 60-е годы превратились в производственные и научные центры, связанные с ядерной и военной индустрией.

В 90-е годы многие «закрытые» города советской эпохи добились по лучения особого статуса закрытого территориального образования, который подразумевал как сохранение особого административного режима (пропуска, особый порядок прописки и избрания администрации), так и создание определенных экономических преференций, включавших в себя и получение субсидий из федерального бюджета, и предоставление налоговых льгот предприятиям, работающим в ЗАТО. Получение такого статуса и связанных с ним преференций для многих ЗАТО было единственным шансом выжить в условиях рыночной экономики, сохранить городскую инфраструктуру, прочно привязанную к «закрытым» предприятиям, высокий уровень жизни горожан.
В результате многие «закрытые» города оказались на десятилетие законсервированными в «социалистическом» состоянии, искусственно поддерживаемом с помощью субсидий и контрольно-пропускных пунктов.

Однако в новом тысячелетии с его экономическими реалиями особый налоговый статус ЗАТО стал, в определенной мере, пережитком прошлого: большинство «закрытых» городов, градообразующие предприятия которых относятся как к оборонному, так и к обслуживающему предприятия атомной энергетики производству, органично вписались в существующую экономическую систему, и, как правило, более не нуждаются в особых льготных режимах. Более того, само их существование становится не только препятствием на пути становления цивилизованного конкурентного рынка, который невозможен без открытости и равных условий для всех игроков, но и угрозой для федерального и региональных бюджетов.

Причины

По мнению большинства наблюдателей, одной из основных причин ликвидации закрытых территориальных образований является использование их особого налогового статуса для минимизации налогообложения крупных компаний, зарегистрированных на территории ЗАТО, но ведущих свою деятельность за пределами «закрытых» городов, иначе говоря – превращение ЗАТО в настоящие «внутренние оффшоры».

«С точки зрения нашего комитета, особую важность представляет нецелевое использование финансовых средств в ЗАТО», – считает член комитета Областной Думы по бюджету, финансам и налогам Сергей Архипов.

Для представления масштабов подобных «оптимизаций» и их последствий для бюджета регионов и России в целом, следует отметить, что руководство многих закрытых городов Урала так или иначе становилось участником громких расследований о незаконном предоставлении налоговых льгот.

Так, в начале мая 2005 года Генпрокуратура РФ предъявила обвинения экс-мэру ЗАТО Трехгорный Николаю Лубенцу. В ходе расследования дела «ЮКОСа» сотрудники прокуратуры выяснили, что в 1997 году на территории ЗАТО Трехгорный были зарегистрированы ООО «Квер-кус», ООО «Мускрон», ООО «Нортэкс», ООО «Грейс», ООО «Колрейн» и ООО «Виртус», которые пользовались налоговыми преференциями и расплачивались с бюджетом Трехгорного процентными векселями ОАО «НК ЮКОС».
В частности, только в 1999 году в казну ЗАТО были внесены векселя на сумму 5,1 миллиарда рублей.

Впоследствии векселя на эту сумму были переданы из бюджета ЗАТО в распоряжение МУП «Центр поддержки предпринимательства и развития конкуренции» на реализацию инвестиционной программы развития города Трехгорного, а именно, на строительство автозаправок и санатория «Русь», расположенного в Сочи. По этим фактам в декабре 2004 года было возбуждено уголовное дело по статье 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий», основным фигурантом которого стал Николай Лубенец.

В марте этого года уголовное дело по статье «Превышение должностных полномочий» было возбуждено против главы города Снежинска Анатолия Опланчука.

Мэр подозревается в том, что в период с сентября 2000 года по октябрь 2002 года незаконно изъял из бюджета города Снежинска и предоставил ООО «ВС-Профит» субвенцию в сумме свыше 5,2 миллиарда рублей, что позволило в дальнейшем ОАО «Сибнефть», действующему через вышеуказанную коммерческую организацию, недоплатить в городской бюджет свыше 2,2 миллиарда рублей налогов.

В рамках расследования дела «ЮКОСа» обвинение в предоставлении налоговых преференций ряду компаний, зарегистрированных в ЗАТО, но ведущих экономическую деятельность за его пределами, было предъявлено главе ЗАТО Лесной Александру Иванникову, который разрешил компаниям «Митра», «Бизнес-Ойл», «Форест-Ойл» и «Вальд-Ойл» (аффилированные структуры «ЮКОСа») внести налоговые платежи в бюджет за 1999 год векселями «ЮКОСа». Сейчас Иванников, действия которого были переквалифицированы в «превышение должностных полномочий», выступает в качестве свидетеля по делу Михаила Ходорковского.

«В течение недолгого времени существования налоговых послаблений для закрытых территориальных образований типа Трехгорного, Снежинска или Озерска денежные средства от компаний, желающих уйти от налогов, поступали в бюджеты таких городов и карманы местных чиновников практически без ограничений. В свое время УМНС проиграло несколько судебных разбирательств в отношении администраций ЗАТО, потому что суд, опиравшийся на тогдашнее законодательство, не обнаружил состава преступления. Теперь исход подобных дел в отношении бывших руководителей ЗАТО, скорее всего, будет иным», – сообщил заместитель начальника управления Министерства РФ по налогам и сборам по Челябинской области Владимир Корниенко.

«Придание ЗАТО статуса оффшорных зон повлекло за собой рост коррупции среди руководства этих городов», – отмечает начальник отдела по работе со СМИ прокуратуры Челябинской области Виктор Смок.

По его мнению, введение в начале 90-х годов прошлого столетия налоговых льгот для предприятий, рас положенных на территории закрытых населенных пунктов, создало условия для взяточничества в особо крупных размерах. Директора многих компаний, среди которых были и транснациональные корпорации, стремились зарегистрировать свои предприятия в ЗАТО, чтобы выплачивать налоги по льготным схемам.

Руководители закрытых территориальных образований, в свою очередь, использовали свое право разрешать и запрещать регистрацию предприятия в личных целях.

«С отменой налоговых льгот для ЗАТО и переводом их под юрисдикцию областной прокуратуры контроль и требования к администрации таких территориальных образований, как Трехгорный и Снежинск, усилились. Также нельзя не отметить, что снятие статуса «оффшорных зон» будет способствовать улучшению ситуации и снижению уровня коррупции среди чиновников администрации ЗАТО», – сообщил Виктор Смок.

«С изменением бюджетного устройства закрытых территориальных образований у их администраций станет меньше возможностей для злоупотреблений, чиновникам придется заниматься стимулированием экономического развития своих городов», – поддерживает его Владимир Корниенко.

Перспективы

По мнению федеральных законодателей, причиной подобных злоупотреблений является сама возможность предоставления подобных налоговых льгот и преференций, и только её устранение может позволить избавить бюджет от «налоговых дыр», которыми являются «внутренние оффшоры». Эксперты полагают, что устранение такой возможности достижимо только путем включения закрытых территориальных образований в бюджетные процессы регионального и федерального уровня, постепенное превращение их в «обычные» муниципалитеты, лишенные особого статуса, что и предусматривается законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В Свердловской области этот процесс близок к своему завершению. «Для анализа ситуации в Лесном и Новоуральске и выработки стратегии решения проблем взаимодействия бюджетов этих городов с областным бюджетом на начало июня запланировано выездное совещание в одном из ЗАТО», – сообщила заместитель председателя Комитета Областной Думы по бюджету, финансам и налогам Евгения Талашкина.

«ЗАТО Лесной и Новоуральск должны включиться в областной бюджетный процесс, но при этом необходимо учитывать специфику ЗАТО», – считает заместитель председателя Комитета. Как сообщает Евгения Талашкина, ЗАТО были уравнены в статусе с обычными муниципальными образованиями и переведены с режима прямого финансирования из Федерального бюджета в режим финансирования из бюджета областного.