Будущее российской государственности до сих пор остается настолько спорным вопросом, что любые четкие прогнозы на этот счет напоминают скорее астрологические предсказания, чем реально обоснованную картину будущего. В тоже время спорным остается и один из главных моментов складывания новой государственности - взаимоотношения центра и регионов. В последнее время этот вопрос еще более обострила проводимая Кремлем политика по созданию федеральных округов. Кто-то видит в этом унитаристские амбиции, кто-то считает это нормальным способом укрепления Федерации, но в любом случаи возникает естественный вопрос о будущем развитии федеративной системы. Нужна ли она вообще, и если нужна то какая? Попытаемся на конкретных примерах рассмотреть наиболее вероятные модели развития федеративных отношений в России.


Ельцинская модель




Данная модель развития федеративных отношений предполагает сложную систему договоров и соглашений связывающую воедино всю совокупность субъектов федерации с центром. Конечно, как и в реальном примере ельцинской России существует некая единая правовая база всего федеративного объединения, т.е. в данном случаи Федеративный договор. Однако такой документ, во-первых, оставляет за сторонами его подписавшими моральное (а зачастую и юридическое) право его расторжения в случае если изменяться условия, в которых проходило его подписание, т.е. федеративный договор накладывает на федерацию некую тень сиюминутности, зависимости от прихоти сторон его подписавших. Во-вторых, признание того факта, что центр и регионы являются при заключении федеративного договора равными сторонами, в свою очередь, молчаливо подразумевает, что центр является таким же материальным образованием, как и регионы, образующие федерацию. Но в реальной России такого нет.


Если физически удалить все регионы из территории России, страны как таковой просто не останется, а центр просто исчезнет. Таким образом, регионы и центр страны как соизмеримые величины рассматривать нельзя. Другое дело если речь идет о федеративном объединении нескольких равноправных субъектов, причем один из них и будет играть роль центра. Такая ситуация, кстати, складывалась и продолжает складываться вокруг Югославии, фактическим центром которой является Сербия, а остальные республики – Черногория, Босния, Герцеговина, Македония и Хорватия играли, а Черногория и продолжает играть второстепенное, региональное значение. Причем пока существует такой центр можно говорить и о существовании единого государства, с его же исчезновением пропадает и оно.


Схожая ситуация произошла и в СССР, когда формальный выход России из Советского Союза, разрушил все единое государство, завязанное в конечном итоге именно на нее. В современной России такого материального центра нет, так как даже Москва является самостоятельным субъектом Федерации. Поэтому при таком подходе, центр, существующий лишь юридически, изначально оказывается в более невыгодном положении, чем регионы, каждый из которых обладает вполне конкретными материальными ресурсами. Естественно, при политико-экономической стабильности и четко выверенных сферах компетенции федерация, построенная на договорном принципе может существовать достаточно устойчиво. Однако в ситуации общего кризиса центр слабеющий быстрее, чем регионы, стремится сохранить их в своем подчинении. В этом случаи наиболее приемлемым вариантом становится система индивидуального подхода, при заключении федеративного договора. Регионы, получают от центра «столько суверенитет, сколько могут унести», а центр сохраняет регионы в составе федерации и получает временную передышку. Пример России показывает, почему эта передышка временная. Система индивидуальных договоров в рамках общего федеративного договора строится по двухстороннему принципу, а следовательно сферы компетенции каждый раз делятся по-новому. В результате мы получаем типичный пример асимметричной федерации, т.е. нашей России, в которой национальные республики сразу же получили значительно большие полномочия, чем области. Конечно, такая асимметрия была заложена еще в СССР, но проявилась она в полную силу лишь после его распада. Обостренная до предела асимметрия может поделить страну на враждующие лагеря, предел мечтаний которых будет или перераспределить полномочия в свою пользу или просто создать замкнутые, самодостаточные анклавы, особенно в сырьевых регионах. В любом случаи, речь идет о реальной угрозе распада федерации. В этой ситуации Россия находилась еще достаточно недавно и лишь последние политические изменения значительно ослабили эту тревожную тенденцию.
Конфедерация




Дальнейшей стадией развития ельцинской модели является вариант полного господства регионов над центром, вплоть до назначения ими федерального руководства. В этом случаи речь идет скорее о конфедерации вроде многострадального СНГ, чем о федеративном государстве. В тоже время, при изначальном равенстве входящих в нее субъектов и политической стабильности конфедерация может существовать относительно долгое время, типичный пример Германия и Россия при феодальной раздробленности. Но ведь на дворе третье тысячелетие и новая раздробленность не сулит ничего хорошего ни в политическом, ни в экономическом планах. Неизбежно или доминирование части более сильных субъектов конфедерации, или вообще поглощение более слабых соседними государствами. Так или иначе, а о едином государстве в том случаи придется забыть. В сегодняшней же России такой вариант событий, будем надеяться, исключен, по крайней мере в обозримом будущем всяком случаи его можно охарактеризовать двумя словами – национальная катастрофа.


Мечта Жириновского




Теперь перейдем к другой крайности: рассмотрим вариант максимального усиления федеративного центра, причем до такой степени, когда федеративное государство фактически превращается в унитарное. О возможности такого развития событий стали поговаривать после реформ властной вертикали, начатых президентом Путиным. Создание и продолжающееся усиление института полпредства, рассматривается как мероприятие, конечной целью которого является полная передача власти из рук губернаторов в руки президентских наместников. Подобная точка зрения подкрепляется развертыванием в округах представительств различных федеральных структур от прокуратуры до Сбербанка. Действительно, может создаться впечатление, что Президент начал осуществлять давнюю идею Владимира Жириновского о создании в России нескольких крупных губерний, подчиненных Москве по унитарному принципу.


При реализации подобной модели центральная власть действительно как будто выигрывает. Во-первых, покончив с ростками региональной самостоятельности власть, получит унифицированную иерархию подчинения центр – губернии - муниципалитеты. Во-вторых, губернии образованные на базе нынешних округов не будут нести в себе двойственную национально-административную систему. Иными словами власти не придется лавировать между национальными республиками и областями, боясь вызвать и волну местного национализма, и экономический сепаратизм областей. В тоже время с политической арены устраняется сразу множество старых игроков, т.к. прежние региональные элиты канут в Лету вместе с прежними областями и республиками. И, наконец, новые округа - губернии как единые политико-экономические образования, в значительно большей мере будут способствовать развитию внутрироссийского рынка, чем множество конкурирующих удельных княжеств. Пример со строительством «Стана-5000» наглядно демонстрирует, как могут накаляться страсти, когда в экономическую конкуренцию вступают целые области.


Однако при всей своей заманчивости унитарный вариант таит в себе и немалые опасности. Во-первых, очень важно то, какими методами он будет осуществлен. В центр и так вынудил регионы к огромным уступкам, вернув себе большую часть того суверенитета, который они «смогли унести» при Ельцине. При дальнейшем закручивании гаек недовольство региональных элит может зайти гораздо дальше, чем это хотелось бы центру. Но в принципе, этот вариант вполне возможен и без особой угрозы нового областного сепаратизма. Ситуация может обостриться лишь в национальных регионах, где на первый план могут выступить силы, призывающие к борьбе против «русского империализма». А на Кавказе дополнительный всплеск этих идей и вообще может сделать ситуацию неуправляемой. Вообще-то можно допустить вариант развития национально-культурных, но не политико-экономических автономий в рамках единой губернской системы. Однако контраст между культурной и политической самостоятельностью все же столь велик, что подходить к этой проблеме следует крайне осторожно.


Во-вторых, унитарное государство с такой огромной, слабо заселенной территорией не будет управляться также эффективно, как относительно небольшие европейские государства. Протяженная транспортная, энергетическая, информационная и финансовая инфраструктуры требует не только быстрой обратной связи, но и относительной автономности составляющих ее узлов. Огромное унитарное государство уподобляется какому-то бронтозавру с крошечным мозгом, реакция которого на внешние и внутренние изменения замедленна до предела. К слову сказать умная природа, предусматривала для таких монстров несколько дополнительных мозгов разбросанных по всему телу. Аналогия хоть и примитивна, но показательна. В любом случаи, унитарный вариант на может быть реализован мгновенно уже исходя из осторожной политики Президента. Если такой крайний сценарий и рассматривается, то подготовка к его окончательной реализации начнется еще не скоро.


Федеративный централизм




Данная модель сочетает в себе как достоинства федеративного государства, так и ряд унитарных черт. Прежде всего, отметим, что согласно мнению некоторых, в том числе и российских исследователей, федеративным, прежде всего, является то государство, регионы которого участвуют в управлении единым государственным целым, а не то, где выборные органы региональной власти обладают максимально широкими полномочиями. В тоже время, федеративному государству необходима и сильная центральная власть, не допускающая сползания регионов в экономический или национальный сепаратизм, и развитая система региональных органов власти, занимающихся решением насущных хозяйственных проблем. Но как можно совместить и то и другое? В принципе, возможен такой вариант: глава региональной исполнительной власти или назначается из Центра, или его избрание, согласовывается с федеральной властью. В тоже время, законодательная власть в регионах остается выборной, а ее представители участвуют в работе федерального законодательного органа. Иными словами, на местах сохранится и значительное самоуправление, и установится единая вертикаль власти. Кроме того, такой вариант может быть перенесен и на муниципалитеты, с той лишь разницей, что представители городской законодательной власти будут участвовать в работе верхней палаты регионального законодательного органа. Такая модель, во-первых, будет по-настоящему федеративной, т.к. регионы действительно будут иметь возможность непосредственного влияния на управления страной в целом, во-вторых, в ней возможно сосуществование как сильной, непрерывной вертикали власти вплоть до муниципалитетов, так и разветвленной системы местного самоуправления.


В реальности, однако, попытка сделать всех губернаторов назначаемыми опять таки чревата рецидивами местного сепаратизма. Но в тоже время, можно с определенной долей уверенности говорить, что именно такая модель и осуществляется Кремлем, только не в областях и республиках, а в округах. В самом деле, если рассматривать округа как прообраз будущих губерний, то во взаимоотношении полпредов и местных региональных элит отчетливо проглядывают черты будущего федеративного централизма. Во-первых, полпреды, безусловно, становятся ставленниками центра на местах, выполняя роль главы окружной исполнительной власти, прочие федеральные ведомства группируются вокруг них образуя явные подобия министерств. В тоже время, никто не отменял систему региональных властей, которые, координируя свою деятельность с полпредом, и станут в будущем представлять законодательную окружную власть, участвующую также и в работе федеральной законодательной власти. Для этого все лишь потребуется создать некие окружные парламенты из представителей регионов, входящих в федеральные округа. Особенности формирования этих законодательных органов могут быть различными, но сам принцип федеративного централизма все равно сохранится. Конечно, в данной ситуации вертикаль власти несколько усложнится, но, скорее всего, Кремль пойдет на постепенную передачу части полномочий от региональных органов власти к окружным, что, кстати будет проходить более мягко, чем прямое назначение губернаторов в регионы.


Компромисс между рассмотренными моделями невозможен в принципе: или в стране возобладает тенденция к централизации, или к децентрализации .речь может идти лишь о выраженности того или иного процесса. Однако, исходя из текущей политики президента Путина, можно предположить, что в качестве наиболее вероятной модели развития страны выбран именно федеративный централизм, переход к которому, по всей видимости, уже начался.